สารคดี ประจำเดือน มกราคม 2024 ฉบับ ภาษาไทย
Documentary | 9 minutes read
ส่อง ร่าง พระราชบัญญัติ ความหลากหลายทางชีวภาพ
สำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม
(ผู้ยกร่าง)
บทความนี้ เราวิเคราะห์เพียงตัวร่างบทกฎหมายในเรื่องการอนุรักษ์ความหลากหลายทางชีวภาพ การเข้าถึงการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรชีวภาพและการแบ่งปันผลประโยชน์ การควบคุมผลกระทบต่อความหลากหลายทางชีวภาพ และความรับผิดทางแพ่งในกรณีทำให้เกิดความเสียหายต่อความหลากหลายทางชีวภาพ เท่านั้น เราขอไม่ก้าวล่วงในส่วนคณะกรรมการความหลากหลายทางชีวภาพแห่งชาติ เพราะเราไม่ได้อยู่ในฐานะที่สามารถพิจารณาว่าใครควรได้หรือไม่ควรได้ตำแหน่งใด รวมไปถึงการกำหนดวาระ อำนาจหน้าที่ต่างๆ เราเห็นว่าส่วนนี้เป็นความรับผิดชอบของสำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม (สผ.)โดยตรง โดยการพิจารณาและกำหนดความเหมาะสม คัดเลือกผู้มีความสามารถและทรงคุณวุฒิ ต้องคำนึงถึงหลักสุจริตเป็นที่ตั้ง
จากกรณี ร่าง พระราชบัญญัติ ความหลากหลายทางชีวภาพ เพิ่งออกจากเตาเมื่อต้นเดือน เวลามีไม่มาก เราขอตั้งข้อสังเกตประเด็นแรกเลย คือ การประกาศพื้นที่เป็นเขตคุ้มครองความหลากหลายทางชีวภาพ กฎหมายให้สิทธิเอกชนสามารถนำพื้นที่กรรมสิทธิ์ของตนมาขึ้นทะเบียนเป็นเขตคุ้มครองความหลากหลายฯ โดยมีเงื่อนไขว่า เอกชนต้องยื่นขึ้นทะเบียนและต้องมีการจัดทำมาตรการบางอย่างในการอนุรักษ์พื้นที่นั้นๆ ตรงนี้ทำให้เกิดความสงสัยว่า นอกจากได้ภาพลักษณ์ ประโยชน์อื่นที่เอกชนจะได้รับแท้จริงคืออะไร คือเป็นไปได้หรือไม่ว่า ร่างนี้จะให้สิทธิพิเศษบางอย่างกับเอกชนเป็น incentives อย่างการเสนอสิทธิประโยชน์ทางการเก็บภาษี หรือจะให้ เงินอุดหนุน (subsidies) จากการที่เอกชน ’อุทิศ’ ที่ดินของตนเป็นเขตคุ้มครองความหลากหลายฯ จะเขียนในแง่ร้ายหน่อยๆ แทบเป็นไปไม่ได้ว่า เอกชนจะนำที่ดินของตนมาขึ้นทะเบียนโดยที่ไม่ได้รับผลประโยชน์ใดๆ เพราะเอกชนมี profit motive มากกว่ารัฐอย่างปฏิเสธไม่ได้ และสิ่งนี้มันค่อนข้างขัดกับวัตถุประสงค์ของร่างที่จัดทำขึ้นเพื่อการอนุรักษ์ความหลากหลาย มิใช่เพื่อการแสวงหากำไร ในอนาคต จะเป็นปัญหาในการนำที่ดินมาขึ้นทะเบียนเพื่อหวังผลกำไรระยะสั้น (short-term gains) มากกว่า ความยั่งยืนของสิ่งแวดล้อมในระยะยาว หรือไม่? และหากเอกชนได้แต่ภาพลักษณ์ไปอย่างบริสุทธิ์ใจจริงๆ ก็ยังมีปัญหา Greenwashing หลายโปรเจคมักมีการนำเสนอตนเองว่า เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อมอย่างนั้น ช่วยสิ่งแวดล้อมอย่างนี้ ทั้งๆที่ไม่มีผลลัพธ์จากการอนุรักษ์เลยหรือน้อย มาถ่ายรูปกับป้ายโครงการ นำไปโปรโมทลงเว็บ ว่าเราอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมนะ หลังจากนั้น ditch (ทิ้ง) โครงการและปล่อยร้าง ซึ่งความเสี่ยงตรงนี้ใครมีหน้าที่ดูแล ถ้ามีการขอขึ้นเขตคุ้มครองความหลากหลายฯเพียงเพราะผลประโยชน์บางอย่างชั่วคราวเช่นนี้ ประชาชนสามารถยื่นเพิกถอนคัดค้านการจดทะเบียนนี้ได้หรือไม่ ประกอบกับปัญหาการจัดเก็บภาษีที่ดิน ที่ยังสรุปไม่ได้ว่า กฎหมายนี้เป็นจุดจบหรือจุดเริ่มต้นของปัญหาที่ดินรกร้าง ช่วยหรือไม่ช่วยเพิ่มความหลากหลายทางชีวภาพกันแน่ ยิ่งไปกว่านั้น ปัญหาใหญ่ที่สุด คือ การถือครองที่ดิน (Land Tenure) เรามีความกังวลว่า ในบางพื้นที่ของประเทศไทยที่ไม่มีความชัดเจนหรือยังมีข้อโต้แย้งเกี่ยวกับกรรมสิทธิ์ในที่ดิน จะไปทับซ้อนกับระบบการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินและการประกาศเขตพื้นที่อุทยานแห่งชาติป่าสงวนแห่งชาติอย่างในอดีตหรือเปล่า หากเป็นกรณีชาวบ้านที่อาศัยอยู่ในป่าและกลายเป็นผู้บุกรุกป่า เพราะรัฐยอมรับเฉพาะสิทธิที่ได้รับรองตามกฎหมายที่มีเอกสารสิทธิ์ออกโดยหน่วยงานราชการ คือ น.ส. 3, น.ส. 3 ก, โฉนดที่ดินและเอกสารสิทธิ์ที่ดินตามโครงการที่รัฐจัดสรรที่ดินให้ประชาชน (นิคมสร้างตนเอง หรือนิคมสหกรณ์) เท่านั้น นอกนั้นรัฐไม่ยอมรับทั้งสิ้น ดังนั้น การที่ประชาชนที่เข้าไปอยู่อาศัยในป่าเป็นเวลายาวนาน จะทำให้พวกเขาได้รับผลกระทบทับซ้อนจากการประกาศพระราชบัญญัตินี้หรือไม่ เพราะในความเป็นจริง พื้นที่อุทยานแห่งชาติและป่าสงวน รัฐไม่ได้กันให้ชาวบ้านออกไป (ตามกฎหมายต้องกันออก) เนื่องจากมีงบประมาณจำกัด ภาระการพิสูจน์และกำหนดเขตป่าทำเครื่องหมายต่างๆมีมากเกินควร จึงมีบางกรณีที่ปล่อยให้อาศัยอยู่ต่อไปอย่างนั้น ปัญหาคือ หากพื้นที่อุทยานฯหรือป่าสงวนขึ้นทะเบียนเป็นเขตคุ้มครองความหลากหลายฯขึ้นมา ชาวบ้านที่อยู่ในเขตนี้ต้องมีการขออนุญาตเข้าถึงและใช้ประโยชน์จากทรัพยากรชีวภาพหรือไม่ เพราะเขาต้องหากินและใช้ทรัพยากรชีวภาพในนั้น รวมถึงต้องแบ่งปันผลประโยชน์หรือไม่ ถ้าเขาปลูกเอง เลี้ยงเอง และใครมีหน้าที่ต้องนำขึ้นทะเบียน กล่าวคือ มีโอกาสน้อยมากที่ชาวบ้านในป่าจะทราบ และเดินทางไปติดต่อหน่วยงานเพื่อนำทรัพยากรชีวภาพนั้นๆมาขออนุญาต และในช่วงกระบวนการจัดทำบัญชีทรัพยากรชีวภาพเนี่ย ผู้มีส่วนได้เสียในพื้นที่ที่เรียกมาประชุมมันจะเรียกได้ทั่วถึงจริงๆหรอ (แต่อาจจะบรรเทาอยู่บ้าง ตรงที่ร่างกำหนดให้ ไม่ใช้ บังคับกับทรัพยากรที่ใช้ขึ้นเพื่อ การยังชีพในครัวเรือนแห่งตนตามสมควร < และแนบอีกคำถาม อะไรคือสมควร สมควรในพื้นที่ตรงนี้ จังหวัดเดียวกัน เข้าใจได้ แต่ถ้าผู้อนุมัติบัญชีมีผลประโยชน์ขัดกับชาวบ้าน กฎหมายจะแก้ปัญหาอย่างไร?)
ประเด็นที่สอง เรื่องของการควบคุมผลกระทบต่อความหลากหลายทางชีวภาพ Living Modified Organisms LMOs สิ่งมีชีวิตดัดแปลงพันธุกรรม ร่างนี้ไม่เพียงกล่าวถึงความหลากหลายอย่างเดียว แต่หมายรวมไปถึงความปลอดภัย (Biosecurity) ด้วย คาดว่าน่าจะเลียนจากหัวข้อการประชุมสมัชชาภาคี (COP) ในรอบต่างๆ ประกอบ พิธีสารคาร์ตาเฮนา ของ อนุสัญญา CBD และคิดว่าไม่ทับซ้อนกับ GMOs อย่างพวก ปลาเสือเยอรมัน ปลาเสือสุมาตรา กลุ่มปลาม้าลาย ปลาเตตร้า ปลากาแดง ปลากัด ปลาตัดต่อพันธุกรรมเรืองแสง เพราะมีพระราชกำหนดประมง พ.ศ. 2558 มาตรา 65, 144 กับประกาศกระทรวงคุมอยู่ จึงอาจไปคลุมถึงการนำเข้า ส่งออก นำผ่าน และครอบครองในชนิดที่ยังไม่มีกฎหมายใดมากำกับมากกว่า คือต้องไปขออนุญาตใช้ในสภาพควบคุม และบางเคสอาจขอขึ้นบัญชีปลดปล่อย หากมีหลักฐานทางวิทยาศาสตร์ชัดแจ้งว่ามีอันตรายและสร้างความเสียหาย ซึ่งตรงนี้เรามองว่ารัดกุมดี นอกจากนี้ การควบคุมชนิดพันธุ์ต่างถิ่นรุกราน Invasive Alien Species IAS ทางสผ.มีการกำหนดทะเบียนชนิดพันธุ์ต่างถิ่นที่รุกรานในเว็บไซต์มาก่อนแล้ว แต่จากร่างดูเหมือนว่าจะมีการจัดทำทะเบียนขึ้นมาใหม่ โดยให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการทำบัญชี ซึ่งบางท่านอาจจะยังติดประเด็นเรื่อง ปลาหมอคางดำ (ข่าว "ปลาหมอคางดำ เอเลียนสปีชีส์ตัวร้าย ระบาดแหล่งน้ำหลายสาย ทำเสียหายนับพันล้าน") ท้าวความก่อนว่า ปลาหมอคางดำ เป็นปลามีถิ่นกำเนิดจากประเทศกานา แต่ในอดีต เอกชนเจ้าหนึ่งขอนำเข้ามาเพาะเลี้ยงในระบบปิด พอไม่ประสบความสำเร็จ กลับลักลอบปล่อยลงในแหล่งน้ำตามธรรมชาติจนออกลูกหลานไปทั่ว กรมประมงในฐานะผู้อนุญาตให้นำเข้ามาทดลองเลี้ยงไม่ได้ดำเนินการใดตามกฎหมายเอาผิดต่อผู้นำเข้า จนวันนี้กลายเป็นปัญหาต่อระบบนิเวศของไทยมาได้สิบกว่าปีแล้ว ชาวประมงแถบจังหวัดสมุทรสาครจะไม่ถูกใจสิ่งนี้มากๆ มีช่วงนึงในกลุ่มเฟซบุ๊คถึงขั้นรณรงค์ให้จับมาทำน้ำปลา (อารมณ์จับตั๊กแตนระบาดมาทอดทาน ฮ่า) เพราะเป็นคู่อริกับบ่อกุ้ง และตอนนี้เลยเถิด มันไปผสมพันธุ์กับปลานิล มีหน้าตาคล้ายกันอีก เราเห็นว่า ถ้ามีการเพิ่มให้กำจัดชนิดพันธุ์ต่างถิ่นด้วยการนำมาประกอบอาหาร หรือใช้ในการค้า หรือใช้ในวัตถุประสงค์อื่นย่อมไม่ขัดต่อพระราชบัญญัตินี้ (คือขอแค่ช่วยกำจัดมันออกไปว่าง่ายๆ) น่าจะเป็นการส่งเสริมการประกอบอาชีพของประชาชนและสร้างแหล่งอาหารให้มนุษย์มากขึ้น โดยที่ภาครัฐไม่ต้องเสียงบประมาณใดๆเลย ออกมาเพื่อเน้นย้ำว่า คุณจะทำอะไรกับมันก็ได้นะ เพื่อช่วยลดความเสียหายที่มันเกิดขึ้นไปแล้วมากที่สุด
ประเด็นสุดท้าย โทษในทางแพ่งที่ต้องชดใช้ค่าสินไหมทดแทนจากความเสียหาย น่าจะหมายถึงการปล่อยในจำนวนที่ทำให้เกิดความเสียหายอย่างมหาศาลหรืออย่างมีนัยสำคัญต่อความหลากหลาย ต่อเศรษฐกิจ ต่อทรัพย์สิน ตัวอย่างในนิวซีแลนด์ กำหนดบทลงโทษสำหรับการละเมิดพระราชบัญญัติ Biosecurity Act 1993 ประชาชนอาจต้องรับผิดชอบค่าใช้จ่ายที่เกี่ยวข้องกับการจัดการความเสี่ยงด้านความปลอดภัยทางชีวภาพ (responding to and managing biosecurity risks) ส่วนนี้คล้ายร่างของไทย ในสหภาพยุโรป เช่นเดียวกัน มีการกำหนดบทลงโทษสำหรับการละเมิดกฎระเบียบที่เกี่ยวข้องกับสายพันธุ์ต่างถิ่นที่รุกราน โดยรัฐสมาชิกต้องปฏิบัติตามระเบียบข้อบังคับของสหภาพยุโรป 1143/2014 ในฉบับของไทยนี้ มีค่าใช้จ่ายที่รัฐได้เสียไป ค่าดำเนินงาน ค่าเสียโอกาส และค่าเสียหายต่อเนื่อง แต่ทั้งนี้ ท้ายที่สุดขึ้นกับดุลพินิจศาล เพราะทั้ง LMOs และ IAS ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องล้วนต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนจากความเสียหายที่สองสิ่งนี้สร้างอยู่ดีแหละ ก็ถือว่าอุดช่องว่างในอดีตได้พอควรนะ ใครจะมาปล่อยเอเลี่ยนฯ ต้องคิดดีๆหน่อย (คิดไม่ดี /ไม่ได้คิด ตั้งแต่จะปล่อยแล้วแหละ)
ทิ้งท้ายด้วยความจำเป็นที่ประเทศไทยต้องมีกฎหมายเกี่ยวกับความหลากหลายทางชีวภาพ เราเห็นว่าเป็นไปเพื่อปกป้องและรักษาทรัพยากรทางชีวภาพของประเทศ เพราะความหลากหลายเป็นสิ่งสำคัญในการรักษาสมดุลของธรรมชาติ มันมีผลกระทบต่อสุขภาพและคุณค่าทางเศรษฐกิจของประชาชน ร่างฉบับนี้ ทำให้เราเห็นในความพยายามของรัฐที่จะไม่ออกกฎหมายทับซ้อนกับกฎหมายอื่นที่มีอยู่แล้วมากที่สุด ตรงนี้เราขอชื่นชม อย่างไรก็ตาม การมีกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับความหลากหลายทางชีวภาพเป็นหนึ่งในเครื่องมือที่จะมาช่วยควบคุมการใช้งานและรักษาทรัพยากรธรรมชาติได้อย่างมีระเบียบและยั่งยืน แม้กฎหมายอาจสร้างภาระบางอย่างให้ภาคธุรกิจหรือผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องให้ต้องดำเนินการและปฏิบัติตาม โดยเฉพาะการจำกัดหรือควบคุมการใช้งานทรัพยากรทางชีวภาพ เช่น การจำกัดการเข้าถึงเขตพื้นที่ที่มีความหลากหลายทางชีวภาพ หรือการจำกัดการใช้ทรัพยากรชีวภาพที่อาจมีผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของมนุษย์ แต่การปฏิบัติตามกฎหมายเหล่านี้จะเป็นผลดีต่อสังคมและสิ่งแวดล้อมในระยะยาว ไม่ใช่แค่ในประเทศไทย แต่มนุษย์และสิ่งมีชีวิตอื่นๆในโลก ยังได้รับผลจากการตรากฎหมายเหล่านี้ด้วย
รอรอรอ พระราชบัญญัติฉบับเต็มมีผลบังคับใช้นะคะ :D